长江流域是我国重要的经济带之一，是人口和经济高度集聚的区域，流经九个省和两个直辖市，流域面积覆盖我国面积的近20%，水流量约占全国的35%，是我国重要的生态保护和建设区。随着长江流域社会经济的快速发展，开发和保护矛盾日益突出，产生了植被破坏严重、水土流失加剧等一系列威胁流域生态安全的问题。2016年6月，国务院发布《长江经济带发展规划纲要》明确提出：“长江经济带发展战略定位为坚持生态优先、绿色发展，共抓大保护，不搞大开发”。实施生态优先大保护战略，从流域水生态系统整体性出发，统筹流域上下游各方的经济及生态关系，建立一种有效均衡的利益机制是关键。生态补偿机制是通过财政转移支付等手段解决流域上下游发展权不平等、生态经济利益不平衡、生态资产配置不合理等问题的机制之一。在借鉴全国跨省生态补偿机制实践经验的基础上，加快推进建立长江经济带省际生态补偿机制是落实长江经济带生态优先战略的重要途径。

　　长江经济带省际生态补偿的现状

　　目前，长江经济带部分省市已开展跨省生态补偿探索，然而由于各地生态环境情况不同、发展阶段水平不同，对省际生态补偿的理解、认识和诉求也存在较大差异。长江经济带省际生态补偿机制建设存在以下问题：

　　第一，生态补偿机制建设思路、路径有争议。从当前我国省际生态补偿的实践来看，面临的最大问题是地区之间缺乏有效的协调机制。由于长江经济带上下游各地区实际情况、特征的复杂性，如何在维护和保障省际生态环境安全的前提下，以水环境质量改善和保障生态基流为核心，统筹协调各相关方的经济利益以及生态利益，构建公平合理、长效运行的省际生态补偿机制是实践中的难点。流域上下游各省市对于机制如何建、标准如何定、资金怎么来、补偿模式怎么推等问题都存在争议。

　　第二，突破省际生态补偿机制仍存在诸多挑战。当前长江经济带的生态补偿机制建设主要是在各省范围内展开。跨省界流域横向补偿，上下游省份之间经济差异大，生态环境需求目标不同，对补偿标准设计的认识不同。

　　第三，生态补偿标准体系仍不完善。补偿机制建设在补偿范围、补偿对象、补偿标准等方面还存在一些技术障碍。补偿标准的确定是补偿效益机制中的一大难点，在建立补偿资金体系之前，要明确生态补偿建设和环境保护举措与提供的生态效应之间的因果关系。当前长江经济带部分地区实施的生态补偿标准总体偏低。

　　第四，补偿机制模式和资源机制较为单一。目前长江经济带各省实施的生态补偿主要还是由政府主导，补偿方式主要依靠财政转移支付、生态功能建设专项资金及相关的税费政策，而企事业单位投入、优惠贷款、社会捐赠等其他渠道明显缺失，除资金补助外，产业扶持、技术援助、人才支持、就业培训等补偿方式缺乏应有的重视。

　　第五，生态补偿机制实施保障不健全。长江经济带省际水环境资源产权制度尚未构建，产权关系不够明晰，生态环境权益交易流转体系不建立，难以充分发挥市场力量，调动流域上下游相关方的积极性。长江经济带建立生态补偿机制实施的法律支撑还不足，现有的也分散在有关法规政策文件的一些生态补偿的规定中，并没有对各利益相关者的权利、义务、责任界定及补偿内容、方式和标准等要素予以明确规定。完善长江经济带省际生态补偿机制还亟待有效的监管体系，监管能力不匹配，生态补偿机制实施的基础不牢。

　　完善长江经济带省际生态补偿机制的思路

　　一是积极争取国家试点，构建跨省域生态补偿的沟通与合作机制。在现行运行机制下，地方政府之间的跨区域合作必然会遭遇行政区划壁垒与市场跨界配置资源的矛盾。在涉及省际生态补偿中，仅仅依靠上游和下游的同级地方政府进行谈判和磋商，很难达成一致意见。基于此，中央政府的介入和干预就显得非常重要。

　　建议长江流域应抓住长江经济带建设上升为国家战略的有利机遇，争取将长江流域跨省生态补偿纳入国家试点范围。可先期由中央有关部委会同沿线11省市地方政府共同组成“长江经济带生态补偿委员会”。以委员会为载体，建立省际常态化沟通与合作平台，定期组织部省际协调与联席会议，就长江经济带跨省域生态补偿问题展开磋商与谈判。

　　二是探索多元化融资渠道，构建跨省域生态补偿长效投入机制。当前我国主要存在两个生态补偿资金来源渠道，分别是财政转移支付与专项基金，前者为主要资金来源。在财政转移支付中，占比较大的是纵向转移支付，尤其是中央对地方的转移支付。相比之下，同级行政区域之间的横向转移支付偶见于同一省域范围内的生态补偿实践。而省域之间、跨省流域上下游之间的横向转移支付更是凤毛麟角。

　　建立多元化、多渠道的生态补偿资金长效投入机制是长江经济带跨省域生态补偿机制得以正常运转的前提。从国内实际出发，有必要构建“以横向财政转移支付为主，纵向转移支付为辅，其他资金为补充”的生态补偿资金体系。与纵向转移支付相比，横向转移支付通过明确双方的权利义务关系，有利于最大程度地调动生态补偿直接利益相关方（长江沿线各地方政府）的积极性，实现权、责、利的统一。对于中央财政的纵向转移支付，则主要用于重大项目的专项补助。此外，还应积极争取民间资金、政策性金融机构的支持。

　　三是实行以“造血型”补偿为主的多样化补偿方式，构建合作共赢、互惠互利的产业发展机制。当前以纵向转移支付为主的补偿方式存在着补偿标准偏低、方式单一、范围偏窄等问题。从实现长江经济带可持续发展的角度出发，有必要推动补偿方式从“输血型”补偿为主向“造血型”补偿为主转变，可行的方法包括项目合作、投资引导、技术援助、提供就业等。为此，应出台强有力的投资引导政策和技术扶持政策，鼓励经济和科技发展水平相对较高的长江下游省市将节能环保技术和生态型产业向上游地区转移扩散。

　　四是完善生态补偿标准体系，构建科学合理的生态补偿技术支持体系。建立省际生态补偿机制，必须综合考虑上游生态系统建设和保护成本以及下游因生态环境破坏所造成经济损失，科学确定生态补偿标准，并使之制度化、规范化、常态化。

　　此外，建立科学可行的水质监测制度也非常关键。为此，一是建立长江流域水质在线监测制度，加强对在线监测设备的监管和校正；二是引入第三方权威监测机构，保证跨界断面水质监测数据的客观公正；三是流域内各地政府要做到守水有责、防微杜渐，对于监测点水质发生量变的，应尽快启动应急预警机制；四是建立信息公开制度，定期公布长江流域各监测点监测数据，实现监测数据透明公开。

　　五是加强中央对流域政府的监管，构建生态补偿的激励约束机制。当前，在我国环境保护法律体系中，还没有生态补偿相关的法律法规，应当从完善法律法规、强化监管和改进政绩考核方式等方面构建有助于推动跨省域生态补偿快速发展的激励约束机制。

　　要尽快制定省际生态补偿的相关法律法规，通过明确生态补偿的种类、标准、范围和管理体制，实现长江经济带跨省域生态补偿的制度化和规范化；要加强中央政府对跨省域生态补偿工作的监督管理，对生态补偿资金的使用效果进行全程严格监督。

　　长江经济带省际生态补偿机制建设的实施建议

　　推进长江经济带省际生态补偿机制建设还需要加快在立法基础、流域管理协调机制、生态环境监测能力支撑等方面的配套保障工作。

　　第一，强化长江经济带省际生态补偿机制建设的立法保障。应尽快研究制定长江经济带生态环境保护法，明确界定中央、各地方、各部门的生态环境保护事权划分，建立长江经济带统一监督管理新体制机制。明确实施生态保护补偿的重要性，并对补偿基准、补偿方式、补偿标准、联防共治机制等进行具体明确。

　　第二，分步完善长江经济带省际生态补偿机制建设。坚持先易后难，试点先行、重点突破。首先积极推动各省建立省内上下游生态补偿机制，然后逐步扩大到跨省上下游生态补偿机制，最终建立以干流跨界断面水质为主、向中上游地区倾斜的补偿资金分配标准，形成长江经济带省际生态补偿制度。同时，以跨省际生态补偿机制为核心，充分发挥不同领域生态补偿机制的协同效应。

　　第三，在长江经济带联防共治框架下推进省际生态补偿机制建设。由生态环境部牵头，有关部门、地方参加，成立长江经济带省际生态保护联席会议制度，按照流域水资源统一管理要求，协商推进省际保护与治理，联合查处跨界违法行为，建立重大工程项目环评共商、环境污染应急联防机制。通过加强引导、技术指导、强化规范、统筹协调长江经济带省市推进省际生态补偿机制建设。

　　第四，建立统一共享的生态环境监测网络。国家有关部门和地方共同制定生态环境监测方案，统一布局规划建设生态环境监测网络，基本实现环境质量、生态状况全覆盖。建立长江经济带水质监测预警系统，逐步实现流域水质变化趋势分析预测和风险预警。强化长江经济带生态环境状况定期监测与评估，尤其是自然保护区、重点生态功能区、生态保护红线区等生态保护重要区域。

　　（作者单位：中国人民大学）