必须下大力气解决机会不均等问题

按照世界银行的数据，在改革之初我国按人头计算的绝对贫困率在80%以上，目前已降到10%。在成功减贫以后，我国的不平等问题逐渐突出。机会不均等是最大的不平等。我们必须下大力气来解决这个问题。

根据亚洲平均水平来看，收入差距的持续增加已经使中国成为一个收入差距偏大的国家。虽然近年来收入差距可能不再扩大，但这是否能够成为长期趋势还有待时间的考验。同时，由于家庭财产和获得公共服务的差距不断扩大，这又放大了收入差距的影响。

表面上看，多种不平等与地区间和城乡间经济增长以及家庭收入增长的不均衡有关。进一步看，不均衡增长源自结构转型以及不合理的经济政策和社会政策。

对于日益扩大的收入和消费差距，人们认为部分是由于发展阶段或“库兹涅茨效应”所造成的。这一效应是指劳动力从生产率低、劳动密集型的农业部门转移到生产率较高、资本更为密集的制造业部门的结果。尽管经济结构是一项重要原因，但它并不足以解释中国过去20年不平等的变化。实际上，经济政策和社会政策都有很大的影响。

国务院发展研究中心收入分配课题组的研究表明，以下四项经济政策加剧了中国的不平等。

首先，廉价的土地和资本限制了工作机会的增加。低利率的金融资本、低补偿的土地、廉价的自然资源很容易把劳动力置于不利的地位。在这种情况下，当劳动力成本上升时，产业就会以资本取代劳动力，从而限制了工作机会增加和工资上涨。结果是，贫困人口的就业渠道和收入来源就会受影响。

第二，国有经济控制了大部分社会盈余和储蓄，但其上交财政的利润份额却很低。

第三，政府财政收入的结构，尤其是税收结构，既不利于收入再分配，也不能激励正规就业。有关研究指出，中国约有70%的税收是间接税，雇主纳税占税收的90%以上。然而，与所得税不同，这些间接税是累退性质。到目前为止，中国既没有物业税，也不征收资本利得税。因此，政府很难用税收来调节收入差距。

第四，目前的政府间转移支付制度也强化了不平等。1994年引入了分税制财政体制，其目的在于克服区域不平等加剧的问题。然而，征税和退税率的基准是按照改革前的税收记录核定的，因而过去表现较好的省份得到了进一步的奖励。

社会政策的也对不平等状况产生影响。从理论上看，如果公民能够获得廉价优质社会服务和可靠社会保障，收入和财富不平等对贫困人口产生的影响就比较容易接受。而现实情况是，随着市场化改革的推进，收入和财富差距扩大，社会服务的可及性和可得性也变差了。社会服务的收费性质日益突出，而且许多保护项目仍是分人群设计的。正如世界银行和国研中心研究报告所总结的那样，一些社会政策也带来了意想不到的变化。

首先，一些不平等是基本服务市场化改革所未预见到的副作用，而且过去并没有意识到人力开发也是一种公共产品，有利于整个社会。市场化改革把原来的公共服务提供者转变为追求私人利益最大化的营利主体。“供方诱导”的需求较为普遍，在卫生领域的表现包括大检查、大处方，在教育上的表现包括特色教育、重点校班等。这既加重了消费者的负担，也导致消费者享受服务的分化。

第二，一些不平等是由现有政策直接导致的，相关政策要么固化了基本服务领域的不平等，要么没有提供一个有效的框架来解决不平等问题。前者包括户籍制度，后者包括政府间事权划分。由于户籍分割，外来人口在就业、公共服务和社会保障等多方面不能享受与本地人同等的服务。由于很多公共服务事权在县市政府，在没有财力均衡机制的情况下，地区间服务水平有很大的差别。教育是这样，医疗卫生也是如此。（作者系国务院发展研究中心社会部副部长、研究员）