在30多年的城市化进程中，我国主要依靠大量消耗土地等资源推动城市化的发展模式，至今还没有解决城乡二元结构、以户籍制度为基础的很多制度约束问题，比如，新市民问题。“新市民”是指新进入户籍地以外城镇的居民，即户籍地和工作居住地分离的居民。新市民包括本地的农业转移人口和农民工、大学毕业生等外来务工人员。2015年全国人户分离的人口2.94亿人，其中流动人口已达到2.47亿人。截至2016年，农民工总量达2.817亿人，本地农民工1.122亿人，外出农民工1.693亿人。流动人口大规模存在既不利于国民经济现代化，也不符合城市自身的长远发展利益。

　　2016年10月国务院发布《推动1亿非户籍人口在城市落户方案》，到2020年国家将实现一亿人农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。五部委联合发布《关于建立城镇建设用地增加规模同吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制的实施意见》，为如期实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户提供用地保障。尽管如此，居高不下的城市房价，意味着以工资为主要收入的农民工和城镇市民都难以购买商品房。新市民可以考虑不买房，但租不起房子很可悲，将导致生存瓶颈问题。我国现有的制度以本地户籍为主要边界，未能有效地纳入农民工在内的新市民。因此，新市民的住房问题面临市场失灵和政策失灵的两难境地。新市民的住房状况和居住环境究竟如何改善呢？

　　农民工市民化、居住问题日益突出，农民工自主改善居住环境的能力较低，独立租赁需求有所提高。在现阶段，有能力和条件购房的群体比例仍然很小，他们的租金可支付能力也较低。2015年农民工人均月收入为3072元，居住支出为475元，占生活支出的46.9%。2015年，外出农民工中， 在务工地购房的比例1.3%，与他人合租的占18.1%，下降0.3个百分点；独立租赁居住的占18.9%，提高0.4个百分点，在单位宿舍居住的占28.7%，在工地工棚居住的占11.1%，在生产经营场所居住的占4.8%。

　　住宅普遍豪宅化与矛盾日益加剧，新市民可承受的低价位房源少，大部分新市民无法享受住房保障。房价的快速上涨引领租金的快速上涨。加之，“城中村”等农民工聚居地改造加快，农民工的住房可承受能力相对下降，很难在就业市场的附近找到合适的房源。这导致越来越多的人群面临住房困难，尤其农民工在内的新市民无法融入城市商品房市场。同时，很多新市民被排斥于公积金制度、公租房制度在内的住房保障体制之外，尤其农民工。大部分城市的新市民住房保障都倾斜于人才引进。这有悖于“以人为本”的新型城镇化的发展要求。

　　住房问题、公共服务的不均等化加大新市民的流动性。新的居住证制度也构成了一道新的“鸿沟”，成为城乡居民新的福利分水岭。因此，有必要实施“一个原则、两个路径、三个改革”，解决新市民住房问题，促进社会的稳定发展。

　　一个原则，即举家安居乐业为原则，保障新市民的家庭居住权和其子女教育的市民化待遇。优先解决有未成年子女的中低收入新市民家庭居住问题。

　　两个路径，即以市场化手段为主、以住房保障为辅，促进梯度消费，解决大部分新市民的住房问题。高收入阶层的新市民可以通过市场自主解决住房问题，对他们实施广义住房保障，比如公积金制度。通过以下措施，应积极确保中、低端住宅供给，发展租赁市场。

　　第一、住房保障向新市民逐步开放。地方政府应将新市民的纳入中小城市和城镇的住房保障规划，中央和省级的住房保障补助资金相应配套支持。第二、充分利用城市旧房和正规小产权房，解决部分新市民住房问题。放慢城市旧房的拆迁速度，为农民工提供过渡住宅。第三、积极发展保障房二级市场，对过剩的保障房推广“租售并举”，加强保障房的循环利用。盘活错配、闲置的保障房，培育保障房二级市场。

　　通过三个改革，即公积金制度改革、租赁制度和房产税改革，促进新市民住房保障制度体系的形成。

　　第一、通过公积金制度改革，提升公积金的“准公共产品”性质，适应“以人为本”的新型城镇化发展需求。首先，建立“公积金银行”，创建公积金制度新功能的载体。目前设立“公积金银行”条件已基本成熟，庞大的公积金余额需要全国协调管理，投资理财，需要银监会等专业机构的监管。其次，借鉴新加坡的公积金制度，赋予公积金制度社保和医保功能。最后，建立全国互认的个人公积金账户，优化公积金的增值收益分配，鼓励新市民自行缴存公积金。第二、借鉴德国经验进行制度改革，即实行租金管制和租赁补贴制度，发展住房租赁保障制度。第三、加紧实施房产税，提高地方政府的财政可支配收入，实现资源的再分配。

　　总而言之，新市民的住房问题日益突出，应尽快解决市场失灵和政策失灵的问题，促进社会的稳定发展。

　　（作者单位：中国社会科学院财经战略研究院）