编者按
我国改革已进入攻坚期和深水区,十八届三中全会吹响了全面深化改革的号角。习近平总书记强调,学习贯彻党的十八届三中全会精神,重在结合实际,抓好中央重大改革措施的细化和落实。
全面深化改革,是机遇,也是挑战。军令状已立下,集合号已吹响,一分部署,九分落实,现在的关键是要把中央和省里确定的改革蓝图一步步变为现实。从今天起,本报推出这组调查报道,力图从不同侧面反映改革进程及其现实问题,探析改革路径。
□ 本报记者 王学文 齐淮东
深化行政体制改革,校正政府与市场的关系,在我省顺利推进。新春岁首,我们看到,改革的“当头炮”已果断落子,怎样攻坚克难去啃“硬骨头”,则是当前和今后一段时期需要认真思考并付诸行动的重大课题。
下放审批权,
还需提高“含金量”
全面深化改革的重点是经济体制改革,经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系。要处理好这个关系,必须着力解决市场体系不完善、政府干预过多和监管不到位的问题。
李克强总理在今年1月主持召开的国务院常务会议上提出,继续把简政放权作为新年伊始的“当头炮”。
山东的决策者对“当头炮”的地位和作用洞然于胸,力度之大前所未有:去年省政府取消和下放审批权230项,投资核准事项减少40%,行政事业性收费由87项缩减为25项,为五年内省级行政审批事项再削减二分之一左右开了个好头。
在新的一年里怎样继续下好这个“当头炮”?采访中,很多人发出这样的呼吁:在继续大刀阔斧简政放权的同时,着力解决个别领域、个别地方下放审批权含金量不高的问题。
这是某一领域的一项审批权。很多年来,全省各地没有申请一次,直接将其取消即可,但有关部门却将之纳入“下放”行列；某地关于外资投资的审批原来只有一项,但“下放”时,却将之分解为旅游、交通等多个子项目,下放的数量上来了,“含金量”却缩了水……
山东社科院副院长郑贵斌认为,这提醒我们,取消和下放审批权固然要重视数量,但也不要被“数字效应”迷惑了,要掂一掂、看一看,抓住它的“含金量”不放。
这种现象之所以出现,归根结底是部门利益作祟,解决之道是把它拿到太阳底下“晒一晒”。对此,省委、省政府作出部署,去年底就要求省直各部门全面核查现有审批事项,列出清单上报省编办,不上报的即视为取消；在经过向各方征求意见后,最终形成省级行政审批事项目录,向社会公布,请社会监督。省委政策研究室副主任苏建华建议,不妨借鉴上海自贸区的负面清单管理制,“法无禁止即可为”,以此减少行政审批对市场主体的干扰。
审批权被截留,还有一种复杂情形。以棉花为例。国家在2006年就已彻底放开棉花收购市场,将棉花加工资格认定权下放到市县,条件也已成熟,但有的省份却以与中央政策矛盾为由,拒绝将其下放。“从法规政策角度说,这个做法没有错,但从中央要求和当前形势来说,就是不作为,说到底还是为了其中的利益。”山东财经大学经济研究中心主任陈华教授说。
陈华说,之所以出现这种情形,是因为简政放权作为“当头炮”走在各项改革前头,难免与现行政策法规相抵触。但这不能成为保护部门利益的盾牌,而是应按照中央所要求的,创造条件,积极推进改革。
在前几轮简政放权中,曾出现过一种情况:有的部门为留住含金量高的审批权,将其移到官办协会,以此“遥控”并从中谋利。新一轮改革怎样预防这种情况?省政府政策研究室副主任刘险峰说,我省正在实行一个“釜底抽薪”的办法——切断行业协会与政府的关系,2015年将完成这项工作。
回首来路,行政审批制度改革之所以能够在2001年横空出世,是因为有我国加入WTO的倒逼因素,有中央强力推动的大气候。当前我们也面临这样的有利时机:转方式的压力倒逼我们简政放权,中央把简政放权作为“当头炮”,给予前所未有的重视。天时在此,我们有理由高质量做好简政放权,推动山东的各项改革。
等待观望要不得
简政放权本身是改革,以此激发出来的改革精神,其意义远超简政放权本身。对基层来说尤其如此。
我们看到,各地在承接上级简政放权的同时,都在大刀阔斧精简审批事项:济南市行政许可事项在全国15个副省级城市中数量最少；青岛与全国同类城市相比,同类审批事项最少；莱芜清理幅度达到80%……
更令人欣喜的是,各地改革远超简政放权本身。德州去年摘掉77家违规中介机构和社会团体的“官帽子”,搬掉了他们的靠山；胶州市工商局敢于创新,大胆突破,推出集中经营地一张消防、卫生许可证制度,让220余家无照经营户转身成为合法经营户,并推出个体户转型升级登记办法,让26家个体户转型为企业……
然而在调查中我们也发现,在此次改革大潮中,有的地方和单位却在等待观望,不在状态。
这是记者听人转诉的一份“投诉”:我省实行工商“30条”,降低企业注册门槛,实行宽进严管,可有人按照“30条”去注册企业,地方工商局却将人拒之门外。省工商局企业注册处处长邹兴祖说,这固然与个别工作人员不作为有关,但也要看到,我省工商注册改革先走一步,相关法律法规没有跟上,束缚了工作人员的手脚。
深圳对此类问题的解决办法是,市人大充分利用中央部门的赋权,及时出台有关法律规定,全程保障改革。这与深圳的特区地位有关,不是一般地方能比的,但我们也要以积极主动的精神和工作,报请修改有关法律法规。据悉,省工商局正在准备这项工作。
省发改委体改处处长孟庆立对记者讲了这样一件事:一项投资的审批权下放到县一级,某县一个项目在当地通过审批后,去银行部门贷款,对方不认可县级批件,不给贷款,直到拿到省发改委的批件,才解决了贷款。
珠海市对这类问题的解决办法是,每出台一项先行先试的改革措施,都由市里出面协调各部门一体联动,相互配合,整体推进。孟庆立提醒,审批权下放尤其是下放到县一级,是大势所趋,社会各方都应做好准备,积极配合。
全面深化改革更注重改革的系统性、整体性、协同性,通过调动基层改革的积极性,实现上下联动,共同推动。
重心转向服务和监管
改革行政审批制度,深化行政体制改革,最终都指向政府职能转变。对地方政府来说,职能转变指向何方?就是十八届三中全会所指出的:公共服务、市场监管、社会治理、环境保护等。我省在这方面取得不菲成绩,但在一些领域仍有缺位现象。
山东社科院农村发展研究所所长张清津的一位朋友,要在某地开一家饭馆,面对个别单位“不送礼不给办事”的现实,这位朋友声称不给任何部门送礼,看看到底能不能办成。一家职能部门验收时,不是把不合格之处全部告诉店方,而是每次只指出一个,折腾了三四个月才过了关。
张清津说,个别单位离“服务”还很远。在世界银行关于全球营商环境的评价中,香港连续两年排名第二。香港为客商提供优质服务的经验是,首先最大程度上减少注册登记事项,以此减少公职人员的寻租、卡脖子行为；再就是依靠明晰公正的法律,约束公职人员行为。
只有进行有效的监管,才能维护市场秩序、保护环境,才能提供更好的服务。但当前有的部门却存在一种“偏沉病”:重审批轻监管。企业通过审批千难万难,一旦通过,则一马平川,很少有人管；在这个过程中,有关部门以高门槛的审批,将一些市场主体拦在门外,也就省去了监管的劳动量。
山东社科院经济研究所所长张卫国认为,当前我国很多产业产能过剩,一个重要原因是有关部门在审批过后,对企业的生产经营行为缺乏监管,致使企业变更产品生产。当前在土地领域也存在这个问题。张卫国认为,要解决这个问题,必须加强事中事后监管。
省工商局企业注册处处长邹兴祖告诉记者,我省下一步将实行的工商注册“先照后证”,将从制度上保证这种有效监管。邹兴祖说,所谓先照后证,就是企业先到工商部门办理营业执照,先干起来,然后再到相关部门办理行政许可证。这种制度设计,将倒逼这些部门改变观念,将工作重心转移到监管上来。
